به گزارش درآمد نیوز– محمدرضا آذین ؛ در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران، در بندهای ابتدایی آن، اهدافی همچون جذب سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه صادرات به عنوان اهداف اصلی ایجاد مناطق آزاد ذکر شده است. در بند۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز در قالب مفهوم توسعه حوزه عمل مناطق آزاد، اهدافی چون جذب سرمایه‌گذاری خارجی جهت رونق تولید، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات محصولات غیرنفتی به عنوان مهم‌ترین ماموریت‌های این مناطق در استراتژی مقاوم‌سازی اقتصاد ایران قلمداد می‌شود.

آذین/ اما در سه دهه اخیر متاسفانه بستر و بنیاد نیل به اهداف گفته شده در اسناد بالادستی فوق‌الذکر، مورد غفلت قرار گرفته است. اما آن بستر و بنیاد ضروری چیست؟

با بررسی فرآیند شکل‌گیری مناطق آزاد در دنیا مشخص می‌شود، اولا؛ این مناطق در موقعیت‌های جغرافیایی ویژه‌ای از نظر دسترسی بری و بحری آسان و چندبعدی قرار دارند و ثانیا بر مبنای پتانسیل‌های ذاتی که در منطق اقتصادی مزیت‌های ذاتی گفته می‌شود، ماموریت دارند با جذب سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی، نقش هاب تولید، صادرات و تجارت به مناطق همجوار را برای کشور میزبان ایفا نمایند و از این طریق پیوند اقتصاد ملی به اقتصاد جهانی را به صورت برنامه‌ریزی شده و هدفمند شکل دهند.

تامین اهداف مناطق آزاد

حال در این چارچوب، همان‌طور که می‌بینیم اساسی‌ترین موضوع برای فعال‌سازی و تامین اهداف مناطق آزاد، بستر لازم برای برونگرایی آنها است؛ موضوعی که نه تنها در مکان‌یابی آنها شاخص اصلی بوده، بلکه در ادامه فرآیند فعالیت نیز باعث می‌گردد مناطق آزاد از محیط محدود اقتصاد داخلی خارج شده و در محیط منطقه‌ای و جهانی پتانسیل‌های بالقوه خود را آزاد نمایند.

این موضوع به‌خوبی در راهبرد اقتصاد مقاومتی ابلاغی مقام معظم رهبری نیز به صورت هوشمندانه‌ای در قالب مفاهیم «درونزایی» و «برونگرایی» دیده شده است و شاید در این چارچوب مفهومی، مناطق آزاد اصلی‌ترین مصادیق اجرای اقتصاد مقاومتی در ایران باشند. این مناطق باید برای مقاوم‌سازی اقتصاد ایران در مقابل موج‌های تحریم خارجی، نقش لنگرهای قدرتمند را ایفا کنند و مبتنی‌بر ظرفیت‌های ذاتی و مزیت‌های اقتصادی خود با تسهیل فرآیند‌های جذب سرمایه‌های خارجی، می‌توانند با وارد کردن تکنولوژی و فناوری‌های تولید و ایجاد شبکه‌های ارتباطی چندبعدی، اقتصاد ایران را در ابتدا به کشورهای همسایه و هدف و در مراحل بالاتر به اقتصاد بین‌المللی پیوند دهند.

حال می‌بینیم علی‌رغم برخی موفقیت‌های موجود در حوزه جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و ایجاد عمران و آبادانی در نقاط مرزی و محروم کشور که در جای خود بسیار ارزشمند می‌باشند؛ مناطق آزاد در حوزه برونگرایی، بین‌المللی شدن و پیوند‌دهی اقتصاد ایران به اقتصاد کشورهای همسایه و هدف توفیق زیادی کسب نکرده‌اند؛ درحالی که اساسا فلسفه شکل‌گیری آنها و نیز بستر فعال شدن آنها، برای تامین این هدف مهم و راهبردی بوده است.

چرا مناطق آزاد ایران در برونگرایی و بین‌المللی شدن موفق نبوده‌اند؟

در این راستا مهم‌ترین سوالی که به ذهن متبادر می‌شود این است که، چرا مناطق آزاد ایران در برونگرایی و بین‌المللی شدن موفق نبوده‌اند؟ برای پاسخ به این سوال مهم باید نگاهی به جریان مدیریت مناطق آزاد در سه‌دهه اخیر بیاندازیم و ببینیم که آیا اساسا رسیدن به چنین هدفی، علی‌رغم ذکر آن در قانون و اسناد بالادستی، به صورت عملیاتی مورد‌توجه مدیران مناطق آزاد بوده است یا در حقیقت اهداف دیگری بر این هدف مهم، اولویت سیاسی و میدانی پیدا کرده است؟!

از اوایل دهه‌هفتاد و شروع برنامه دوم توسعه ایران، در دولت سازندگی که بحث ایجاد مناطق آزاد به صورت جدی در دولت مطرح بود، مدیران ارشد دولت و شخص رئیس‌جمهور با هدف توسعه مناسبات اقتصادی ایران با جهان خارج و اجرای برنامه تعدیل اقتصادی، ظاهرا مناطق آزاد را براساس همان فلسفه ذاتی آنها پیگیری می‌کردند و به همین سبب نیز در تدوین قانون مناطق آزاد با الگو قرار دادن قانون مناطق آزاد شرق آسیا و مشخصا سنگاپور، می‌خواستند در کنار تدوین یک قانون پیشرو، جامع و عملیاتی، مناطق آزاد ایران را در راستای ایفای نقش پیوند‌دهنده ویژه اقتصادی و هاب تولید، صادرات و تجارت بین‌المللی هدایت کنند و از این طریق، برونگرایی اقتصاد لیبرال سرمایه‌داری جدید ایران با هدف تسهیل جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی، تامین منابع مالی لازم برای اجرای طرح تعدیل و بازسازی مناطق جنگ‌زده انجام گیرد.

در دولت سازندگی با این هدفگذاری کلان، مدیران به اصطلاح بین‌الملل‌گرا نیز در راس مناطق آزاد انتخاب گردیدند؛ در این منطق اقتصادی کلان هم استراتژی توسعه صادرات به‌جای جایگزینی واردات سرلوحه برنامه‌های اقتصادی دولت عملگرای سازندگی قرار گرفته بود.

دولت سازندگی، دولت اصلاحات کار ناتمام

با اتمام کار دولت سازندگی، دولت اصلاحات آمد که تقریبا تیم اقتصادی آن همان تیم اقتصادی دولت قبل بود و بدنه مدیران ارشد اقتصادی دولت اصلاحات را مدیران دولت سازندگی تشکیل می‌دادند. در دولت اصلاحات نیز استراتژی دولت در ساحت دیپلماسی، یعنی کاهش تنش‌های منطقه‌ای و افزایش مراوادت بین‌المللی (که بیشترین منظور از کلمه «بین‌المللی» دولت‌های غربی بود) در راستای اهداف و فلسفه ذاتی مناطق آزاد بود؛ اما متاسفانه از آن زمان تقریبا ورود عنصر مخرب مدیران سیاسی به مناطق آزاد باعث گردید مناطق آزاد پرونده بین‌الملل‌گرایی را ببندند و اهداف اقتصادی در مناطق آزاد در راستای تامین اهداف سیاسی داخلی تعریف نمایند. این پدیده در کنار ضعف مناطق در تعریف منابع درآمدی پایدار و اتکای صرف آنها به عوارض کالای همراه مسافر و فروش زمین، موجب شد نه تنها گرایش فعالین اقتصادی مناطق آزاد به تجارت و واردات افزایش پیدا کند، بلکه در سایه چنین فضای آلوده مدیریتی و اقتصادی، برخی سودجویان نیز فرصت را برای انجام برخی فعالیت‌های غیرقانونی اما سازمان یافته مهیا دیده و با ایجاد رانت و رابطه، از مزیت‌های قانونی مناطق آزاد برای تامین مزایای شخصی خود بهره‌برداری کنند.

در دولت هشتم و نهم نیز، این شرایط مسموم در مناطق آزاد با تحریم‌های بین‌المللی، باندگرایی حاکم بر دولت و حمایت ساختاری دولت از امر واردات به سبب ازدیاد درآمدهای نفتی، تشدید گردید و اولویت‌های جذب سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد بر‌اساس سیاست جایگزینی واردات (البته بیشتر با هدف‌های تبلیغاتی و اجرای مانور مبارزه با تحریم) به‌جای سیاست توسعه صادرات تعیین گردید.

موضوع مهم دیگر که باید در تعریف فضای مخرب موجود در مناطق آزاد در ادوار گذشته بر علیه برونگرایی مناطق آزاد ذکر شود، این است که همراه با باز شدن پای مدیران سیاسی به مناطق آزاد و تعویض ریل اقتصاد در آنها، پای رسانه‌های سیاسی نیز به مناطق آزاد باز شد و رسانه‌بازی در این مناطق، جای استفاده از ظرفیت رسانه‌ها برای تبلیغ فرصت‌های سرمایه‌گذاری در مناطق را گرفت و دعوای زرگری در مناطق آزاد در رسانه‌ها شروع گردید که ماحصل آن، غالب شدن مفهوم «مناطق آزاد و قاچاق کالا» در نزد برخی نهاد‌های تصمیم‌ساز و نسبتا افکار عمومی است (که مستمسک مخالفین مناطق آزاد تا همین امروز می‌باشد). از همین روزنه نیز توانستند در سال‌های قبل ضمن جلوگیری از اجرای کامل قانون مناطق آزاد، برخی اصول و مزایای مهم آن را هم از مجاری قانونی تضعیف و یا حذف نمایند.

تحریم ها مانع پیشرفت مناطق آزاد

با اتمام دولت احمدی‌نژادی که همزمان با تکمیل پرونده‌های قطور تحریم‌های هوشمند و ساختاری سازمان ملل بر علیه ایران همراه بود، دولت اعتدال‌گرا به صحنه آمد که شعار آن مانند شعار دولت اصلاحات کاهش تنش‌ها و افزایش مرادات اقتصادی و خراب کردن دیوار تحریم‌های بین‌المللی بود. در این فضای سیاسی و دیپلماتیک جدید انتظار می‌رفت بحث تخصص‌گرایی نیز سولوحه انتصابات دولت حداقل در عرصه اقتصادی باشد؛ اما متاسفانه در این دولت نیز با آمدن یکی از سیاسی‌ترین مدیران کشور به دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، باز هم این مناطق عرصه‌گاه جولان مدیران سیاسی شد و کسانی که به کنج عزلت رانده شده بودند، فرصت یگانه‌ای داشتند تا به عرصه مسندهای خالی مخصوصا در مناطق آزاد برگردند.

در دولت اول روحانی، استراتژی و اولویت اساسی دولت، انعقاد برجام و خارج کردن اقتصاد ایران از تحریم‌های بین‌المللی بود و در این راستا موضوع جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی و برونگرایی در مناطق آزاد نیز از زبان مدیران دبیرخانه و مناطق آزاد طرح می‌شد؛ اما عملا در این جهت به دلیل تحریم‌های موجود و عدم آمادگی‌های ساختاری در مناطق آزاد، حتی در زمان اجرای قرارداد برجام نیز توفیقی حاصل نشد و منطقه آزادی مانند چابهار هم با وجود این‌که از تحریم‌های امریکا معاف شده بود، نتوانست در اجرای توافقات مشترک با هند موفق شود. سایر مناطق آزاد نیز در امر برونگرایی نتوانستند کاری از پیش ببرند، اما با مساعد شدن نسبی فضای کسب و کار در ایران و مناطق آزاد، سرمایه‌گذاری‌های داخلی در مناطق آزاد رونق گرفت و برخی از مناطق آزاد نظیر ارس‌، قشم و انزلی توانستند سرمایه‌های قابل توجهی را در راستای تولید و صادرات جذب نمایند. اما باز هم وجود مدیران سیاسی باعث گردید مناطق آزاد درگیر بازی‌های مخرب سیاسی باشند و حاصل همین امر، تصویب تبصره بند‌۲۳ قانون برنامه ششم توسعه بود که رای به قرار گرفتن دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی به بهانه نظارت‌ناپذیری مناطق آزاد (اما با هدف تقلیل و تضعیف جایگاه مرحوم اکبر ترکان در مقابل مجلس) می‌دهد. این تبصره خود اساس شکل‌گیری هجمه‌های ساختاری دیگری بر علیه قانون مناطق آزاد در سال‌های بعد بود که باعث گردید اصل فرابخشی بودن، استقلال مدیریتی و آزادی اقتصادی در مناطق آزاد به صورت فاحشی نقض گردد و به عنوان نمونه قانون معافیت مناطق آزاد از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده از طریق دولت و مجلس نادیده گرفت شود.

دولت رییسی به دنبال قدرت در مناطق آزاد

با روی کار آمدن دولت مردمی سیدابراهیم رئیسی طی یک‌سال اخیر، یکی از مدیران جوان انقلابی ایران زمام امور در دبیرخانه شورایعالی را در دست گرفته است، که چند عامل باعث می‌گردد به آینده برونگرایی مناطق آزاد و بازگشت آنها به فلسفه ذاتی خود امیدوار شویم؛ اولا دبیر شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با تمام قدرت در یک‌سال گذشته برای بازگرداندن اعتبار اجرایی به کلیت قانون مناطق آزاد جنگیده است و خوشبختانه در این مبارزه نفس‌گیر با دولت و مجلس، توانست ابلاغیه اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را اخذ نماید که البته تا اجرای این ابلاغیه مهم راه درازی در پیش است. دوما دکتر سعید محمد در تعیین مدیران دبیرخانه و سازمان‌های مناطق آزاد اولویت را به اشخاص غیرسیاسی و عمل‌گرا داده است که باید دید در سیستم‌های ذوابعادی همچون مناطق آزاد چگونه می‌توانند برنامه‌های بالادستی و منطقه‌ای را اجرا کنند. سومین عامل مهم امیدواری ما به بازگشت احتمالی مناطق آزاد به ریل بین‌الملل‌گرایی، برنامه جامع تحول و توسعه مناطق آزاد است که در یک‌سال اخیر در دبیرخانه تدوین و ابلاغ شده است. در این برنامه بین‌الملل‌گرایی به عنوان یکی از اهداف اساسی مناطق آزاد ذکر گردیده، که عدم پیگیری این موضوع در ادوار گذشته مورد انتقاد است. چهارمین عامل، به برنامه دولت در حوزه سیاست خارجی بازمی‌گردد که آن‌ هم اولویت دیپلماسی اقتصادی و توسعه مراودات اقتصادی با کشورهای همسایه است. این استراتژی دولت در سیاست خارجی می‌تواند مسیر برونگرایی در مناطق آزاد را هموار نماید و منطقه‌گرایی اقتصادی را تسهیل کند.

عوامل موفقیت در مناطق آزاد

تا این پایه از بحث، عوامل ساختاری موجود در عدم توفیق مناطق آزاد در بین‌المللی شدن را در دولت‌های سه‌دهه اخیر بررسی کردیم؛ اما یکسری عوامل دیگر غیر از عوامل ساختار مدیریت کلان، تحریم و سیاست خارجی وجود دارد که از سیستم اداری مناطق آزاد نشات می‌گیرد که البته این عوامل هم ریشه در عوامل ساختاری دارند، اما باز هم در جای خود تاثیر منفی بر فرآیند برونگرایی در مناطق آزاد می‌گذارند.

اولین عامل موجود در ساحت درونی مناطق آزاد، به سلایق و یا تفکرات مدیران عامل برمی‌گردد. به این صورت که مدیران مناطق آزاد یا اساسا نگاه بیرونی به مقوله اقتصاد مناطق آزاد نداشتند و همه برنامه‌های خود را در عرصه درونی متمرکز می‌کردند و یا حتی در صورت داشتن چنین نگاهی فرصت و یا امکان پیگیری آن را به جهت مسائل تحریم ممکن نمی‌دانستند. این عامل باعث گردیده است در ساختار اداری مناطق آزاد نیز جایی برای پیگیری مسائل بین‌المللی از قبیل فرصت‌های جذب سرمایه‌گذاری خارجی و یا کسب بازار‌های مصرف برای تولیدات منطقه دیده نشود و عمده امورات بین‌المللی مناطق آزاد در داخل اداره روابط عمومی امور بین‌الملل سازمان‌های مناطق آزاد پیگیری شود که آنها هم به‌جز برخی کارها نظیر برنامه‌ریزی بازدید‌های هیات‌های خارجی، هماهنگی نمایشگاه‌ها و یا مسافرت‌های خارجی و… کارهای مبنایی و استواری انجام نداده‌اند. درواقع ضعف دیدگاه مدیریت کلان در حوزه بین‌الملل سازمان‌های مناطق آزاد، خود را در برنامه‌ریزی‌های اجرایی و نیز ساختار اداری نشان داده است و سازمان‌های مناطق آزاد امروز فاقد برنامه راهبردی در حوزه بین‌الملل و فاقد سیستم اداری جهت پیگیری آن هستند. در این شرایط مباحثی ازجمله جامعه هدف سرمایه‌گذاران کشورهای همسایه، نیازمندی‌های بازار‌های مصرف پیرامونی، خلاهای تکنولوژیک موجود در ساختار تولیدی و صنعتی منطقه‌، بسته‌های سرمایه‌گذاری خارجی در سازمان‌های مناطق آزاد و ایفای نقش در استراتژی‌های کلان اقتصاد ملی، تبدیل به امورات غیرمهم می‌شود و اولویت جذب سرمایه‌گذاری‌ها را هم عملا خود سرمایه‌گذاران به مدیریت و معاونت اقتصادی مناطق آزاد دیکته می‌کنند؛ چراکه فعالین اقتصادی مناطق آزاد در شناخت بازار و اقتصاد عموما چند قدم از مدیران مناطق آزاد جلوتر هستند، اما آنها شاید هیچ‌وقت نخواهند و یا نتوانند زنجیره ارزش در بخش‌های مختلف اقتصادی تعریف کنند و این زنجیره را هم در جهت برونگرایی اقتصادی هدایت نمایند. این درحالی است که سازمان‌های مناطق آزاد نیز در ساختار مدیریتی خود تلاشی برای ساماندهی یک سیستم اقتصادی برونگرا و تشکیل زنجیره‌های تولید و ارزش برونگرا انجام نداده‌اند و مدیریت‌های برنامه آنها مسئول برنامه‌ریزی خرج‌کرد درآمدها بوده و مدیران سرمایه‌گذاری هم منتظر دریافت پروپوزال‌های سرمایه‌گذاری فعالین اقتصادی هستند تا برنامه روزمره خود را برای پیگیری امورات اداری آنها تنظیم کنند.

در کنار عوامل مدیریتی و سازمانی، عامل مهم دیگر در درون مناطق آزاد به فرهنگ اداری سازمان‌های مناطق برمی‌گردد که بیشتر شبیه شهرک صنعتی است تا منطقه آزاد. این فرهنگ باعث می‌گردد بدنه اداری در مناطق آزاد بین‌الملل‌گرایی را فرع اقتصاد در مناطق آزاد بدانند و اصل موضوع برای آنها، ارائه خدمات اداری مرسوم و عادی تطویل یافته به فعالین اقتصادی صبور موجود می‌باشد. این نگاه معیوب هم باعث می‌شود در سیستم اداری مناطق آزاد ورود یک سرمایه‌گذار خارجی برای ایجاد کسب و کار با ذهنیت خارجی باشد، اما در ادامه امر خارج شدن از این کلاف سردرگم برای او تبدیل به یک کابوس گردد. بروکراسی امروز در مناطق آزاد گاها یک قدم از سرزمین اصلی جلوتر است و بحث تسهیل مسیر اداری توسعه کسب و کار به عنوان یکی از نیازهای اصلی برای ترویج و تشویق سرمایه‌گذاری خارجی مطرح است.

موضوع مهم بعدی در مناطق آزاد، عدم وجود هماهنگی در دستگاه‌های دولتی و غیردولتی فعال در مناطق آزاد برای تسهیل بین‌الملل‌گرایی است. گمرک، پایانه‌ها، نهادهای امنیتی و انتظامی، وزارت امورخارجه، اتاق‌های بازرگانی، کمیسیون‌های مشترک اقتصادی ایران با کشورهای همسایه و… جزو نهادهای اصلی هستند که باید در قالب یک راهبرد ملی، مسیر برونگرایی در مناطق آزاد را هموار نمایند، اما امروز به جهت نبود برنامه جامع در این راستا و مشخص نبودن صریح و شفاف ماموریت و وظایف نهادهای مرتبط با این امر؛ بین‌الملل‌گرایی در مناطق آزاد یعنی تشریفات، یعنی دید و بازدید‌های مقطعی و بی‌هدف.

عوامل دیگری هم وجود دارد که هریک به نوبه خود در ممانعت مناطق آزاد از ماموریت کلان برونگرایی موثر هستند. اما در نهایت می‌شود نتیجه گرفت با استمرار شرایط موجود از نظر راهبردی، ساختاری، برنامه‌ریزی و اجرایی؛ حرکت در مسیر بین‌الملل‌گرایی در مناطق آزاد نیازمند یک پرداخت ویژه از سوی دولت، دبیرخانه شورایعالی، وزارت امورخارجه و سازمان‌های مناطق آزاد است، تا در راستای عمل به راهبرد اقتصاد مقاومتی، اجرای قانون مناطق آزاد و تامین اهداف اصیل و اساسی مناطق آزاد، بستر لازم و مناسب برونگرایی و بین‌المللی شدن مناطق آزاد مهیا گردد. در حقیقت مفهوم مناطق آزاد با مفاهیم برونگرایی و بین‌المللی شدن همزاد منطقی و کارکردی هستند و اگر امروز ما واقعا می‌خواهیم مناطق آزاد ایران شبیه سایر مناطق آزاد دنیا عمل کنند، لازم است شرایط آن را نیز مانند آنها ایجاد کنیم.